Í grein dagsins fjallar Einar Páll Svavarsson, stjórnmálafræðingur, um hinn svokallaða lýðræðishalla, sem oft er kenndur við Evrópusambandið, en finnst einnig í íslenskum stjórnmálum, og hvað skal gera við honum. Greinina má lesa í heild sinni hér fyrir neðan.

Ein algengasta gagnrýnin á Evrópusambandið víða um Evrópu hefur beinst að lýðræðishallanum (democratic deficit).  Með töluverðu réttmæti beinist gagnrýnin að skorti á eðlilegu lýðræðislegu lögmæti þegar kemur að stórum og áhrifamiklum ákvörðunum.   Einnig að stofnanir sambandsins líkjast meira embættismannakerfi sem lifi í lýðræðislegu tómarúmi  þar sem almennir borgarar hafa takmörkuð áhrif á allt það mikla vald sem kerfið er með á sínum snærum.  Sumum finnst líka erfitt að átta sig á hvert þetta fyrirferðamikla embættismannakerfi sækir lögmæti sitt í lýðræðislegum skilningi og hver nákvæmlega kaus það til að vera þarna.  Embættismannakerfi sem þó gefur út bæði lög og tilskipanir sem hafa víðtæk áhrif á daglegt líf þegnanna. Embættismannakerfi sem heldur úti áhrifamiklum dómstólum til að úrskurða um réttmæti og túlkun ef einhver skyldi misskilja eða ganga á svig við lögin sem það setur.  Þessu til viðbótar er bent á að áhrifamestu stofnanirnar, Ráðherraráðið og Framkvæmdastjórnin sæki lögmæti sitt aldrei beint til fólksins. Aðeins Evrópuþingið sækir lögmæti sitt til þegnanna gegnum beinar kosningar en hefur þó lengi verið ein áhrifaminnsta stofnun sambandsins gegnum árin.  Þegar síðan er horft til þess að fjölmargar þjóðir innan sambandsins lögðu hvorki aðildina né þýðingarmikla sáttmála í þjóðaratkvæðagreiðslu fer nú lýðræðisljómi sambandsins dálítið að fölna og ekki óeðlilegt að hugtak eins og lýðræðishalli komi fram. Sumir vilja jafnvel ganga svo langt að halda því fram að fjöldi þjóða hafi afsalað hluta af stjórnarskrárbundnu fullveldi þjóðríkisins til stofnana Evrópusambandsins gegnum þetta ferli.

Á ferð okkar gegnum hrunið á undanförnum árum höfum við Íslendingar eðlilega neyðst til að skoða ýmsa mikilvæga hluti í nýju ljósi.  Meðal annars leitað leiða til að endurskilgreina eða skilja til hlítar hugtak eins og lýðræði.  Fram að hruni hefðu fæstir talið að hugtak eins og lýðræðishalli gæti átt við lýðræðislegt fyrirmyndaríki eins og Ísland.  Þjóðríki með stjórnarskrá, víðtæka löggjöf, regluverk, opinbera stjórnsýslu og stjórnmálkerfi sem reglulega sækir lögmæti sitt til þegnanna bæði í Alþingis- og sveitarstjórnakosningum.  Eftir hrunið mátti hins vegar greinilega merkja af almennri umræðu, mikilli þátttöku í Búsáhaldabyltingunni og kröfunni um nýja stjórnarskrá að lýðræðisleg sjálfsímynd okkar sem þjóðar var alvarlega löskuð. Sumir gegnu svo langt að efast um að hér væri yfirhöfuð lýðræði. Aðrir létu nægja að benda á skort á lýðræðislegu lögmæti í stórum ákvörðunum á árunum fyrir hrun.

Lýðræðishalli á sveitarstjórnarstigi

Á Íslandi hafa fyrirtæki í almenningseign í áratugi byggt orkuveitur og séð landsmönnum fyrir birtu og yl. Fyrirtæki sem eru ýmist í eigu ríkisins eða veitur í eigu sveitarfélaga.  Mjög víðtæk pólitísk og samfélagsleg samstaða hefur verið um eignarhaldið og nýtingu þessara fyrirtækja á fallvötnum og heitu vatni.  Samstaða sem hefur náð langt inn í alla stjórnmálaflokka.  Í þessum skilningi höfum við sameiginlega nýtt orku í almenningseign og notið leiðsagnar ábyrgra stjórnmála- og embættismanna og þekkingar hugvitsamrar verkfræðinga.  Allt í þágu almennings hvort sem um var að ræða Landsvirkjun, Orkuveitu Reykjavíkur, Hitaveitu Suðurnesja eða önnur staðbundin orkufyrirtæki. Til þess að gera umfangsmiklar breytingar á slíkri samstöðu um samfélagslega undirstöðu eins og orkugeirann þarf víðtæka lýðræðislega umræðu.  Að minnsta kosti í þjóðríki sem kennir sig við lýðræði.  T.d. þurfa að fara fram umfangsmiklar umræður um slíkar breytingar og áform stjórnmálaflokka að vera skýr áður en að ákvörðun um breytingar kemur.  Ákvarðanir sveitarstjórna bæði í Reykjavík og Reykjanesbæ um einkavæðingu hluta orkugeirans fóru aldrei í gegnum slíka umræðu og voru í skilningi lýðræðislegs lögmætis algerlega óásættanlegar.  Hið sama má segja um sölu á hluta Landsvirkjunar eins og hugmyndir hafa komið fram um að gera þessi misserin, líklega væri það ákvörðun án lýðræðislegs lögmætis. Enda eiga flest vandamál sem upp hafa komið varðandi alla þessa gjörninga í orkugeiranum, eins og sala á hluta Hitaveitu Suðurnesja á sínum tíma, rætur í skorti á lýðræðislegu lögmæti, eins konar lýðræðishalli innan þjóðríkisins á sveitarstjórnarstiginu.

Lýðræðishalli í landsmálum

Öfugt við einkavæðingu í orkugeiranum fór einkavæðing bankakerfisins á sínum tíma af stað með lýðræðislegri umræðu.  Öllum mátti ljóst vera að Sjálfstæðisflokkurinn vildi selja bankana og einkavæða ýmiss ríkisfyrirtæki.  Þeir sem kusum Sjálfstæðisflokkinn á þeim tíma gerðu það m.a. til þess að ríkið myndi selja bæði Landsbankann og Búnaðarbankann.  Í þeim skilning hófst einkavæðingarferlið með lýðræðislegu lögmæti.  Það sem hins vegar klikkaði algerlega var eðlileg upplýsingaskylda og umræða meðan á ferlinu stóð. Lýðræði er nefnilega ekki ein ákvörðun í krafti eða skjóli meirihluta heldur er lýðræðið ferli.  Oftast viðkvæmt, tímafrekt og þunglamalegt ferli.  Í nýlegri grein Björns Jóns Bragasonar sagnfræðings um orsakir og aðdraganda einkavæðingar Búnaðarbankans,sem birtist í síðasta hefti Sögu tímarits Sögufélagsins, kemur fram að einkavæðingarferlið átti litla samleið með lýðræðislegri umræðu eftir að það komst í hendur stjórnmálamanna. Svo virðist sem stjórnmálamenn hafi umgengist þessar sameiginlegu eignir almennings sem einhvers konar pólitíska skiptimynnt sem aðeins þeir en ekki almenningur hefði með að gera. Með þessum vinnubrögðum voru stjórnmálamenn komnir langt út fyrir það lýðræðislega lögmæti sem við kjósendur veittum þeim með atkvæði okkar.  Þeir virðast líka bíta höfuðið af skömminni með því að gefa vísvitandi rangar upplýsingar og koma þannig í veg fyrir eðlilega umræðu meðan á einkavæðingarferlinu stendur. Í þessu stóra máli, einkavæðingu ríkisfyrirtækja, verður varla annað ályktað en að komið hafi fram alvarlegur lýðræðishalli í stjórn þjóðríkisins.

Framlag íslenskra stjórnmálamanna til lýðræðishalla Evrópusambandsins

Andstæðingar aðildar að Evrópusambandinu benda gjarnan á þennan lýðræðislega ágalla á uppbyggingu og sögu sambandsins, lýðræðishallann.  Margir þeirra eiga þó sjálfir beina aðild að tilurð hans og viðhaldi.  Þannig var það Viðeyjarstjórnin, meirihlutastjórn Sjálfstæðisflokks og Alþýðuflokks undir forystu Davíðs Oddssonar, sem keyrði EES-samninginn gegnum Alþingi. Margir einstaklingar sem áttu þar hlut að máli eru áberandi andstæðingar aðildar.  Oft er þó talið að samningurinn,sem tók gildi í ársbyrjun 1994, jafngildi því að Íslendingar hafi gengið að 70 til 80 prósentum í Evrópusambandið. Jafnvel benda sumir á að skuldbindingar EES-samningsins, að ekki sé talað um inngöngu í ESB, jafngildi afsali á hluta fullveldis þjóðríkisins. Í síðustu viku kom út 900 blaðsíðna skýrsla sérfræðinga í Noregi um kosti og galla EES-samningsins og áhrif samningsins á norskt samfélag.  Í skýrslunni kemur fram að á þeim 18 árum sem liðin eru frá samþykkt samningsins hafi Norðmenntekið við 8000 tilskipunum frá Evrópusambandinu sem hafi haft víðtæk áhrif á norskt samfélag.  Tilskipunum sem hafa ígildi laga í Noregi en fóru aldrei gegnum Stórþingið, það pólitíska og lýðræðislega ferli sem löggjöf í landinu þarf að fara í gegnum.  Það sama hlýtur að vera uppi á teningnum hér á landi. Sé þetta allt rétt og satt má auðvitað stórlega draga í efa að samþykkt EES-samningsins á Alþingi árið 1993 hafi haft lýðræðislegt lögmæti. Mun eðlilegra hefði verið að leggja samninginn undir þjóðaratkvæðagreiðslu.  Með því að afgreiða samninginn eingöngu á Alþingi lagði Viðeyjarstjórnin sitt af mörkum í lýðræðishalla Evrópusambandsins í stað þess að spyrna við fótum og leggja samninginn í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Lýðræðishallann þarf að laga innan þjóðríkja og Evrópusambandsins

En hvers vegna í ósköpunum ætti það að vera áhugavert að ganga í Evrópusambandið sem augljóslega er ekki sérstaklega til fyrirmyndar þegar kemur að lýðræðislegu lögmæti?  Í hugum þeirra sem vilja ganga í Evrópusambandið snýst innganga um margt annað en lýðræðishallann.  Sem dæmi má nefna viðskiptafrelsi, afnám tollamúra, frið í Evrópu, aðhald í ríkisfjármálum, vexti, matarverð, verðbólgu, betri gjaldmiðil o.s.frv.  Ýmislegt sem Evrópusambandið hefur þegar náð tökum á og annað sem aðildarríkin þurfa að gera kröfu um að verði í lagi til frambúðar. Þannig þurfa aðildarríkin að finna leið til að fara eftir ákvæðum Maastricht sáttmálans án undanbragða til að tryggja hagsmuni almennra borgara.  Einnig verður að tryggja að lýðræðið verði ekki sett í bakkgír meðal aðildarríkja eins og virðist vera að gerast í Ungverjalandi. Það breytir ekki þeirri staðreynd að Evrópusambandið þarf að taka sig alvarlega á þegar kemur að lýðræðislegu lögmæti rétt eins og við Íslendingar.  Jafnvel þó að margt hafi lagast, eins og aukin áhrif og aukin völd Evrópuþingsins sem er kosið í beinum kosningum, þurfa þegnar aðildarríkjanna að vera vel vakandi yfir gjörningum stofnana og stjórnenda sambandsins.

Að sama skapi þurfum við sem þegnar innan þjóðríkisins Ísland ásamt íslenskum stjórnmalamönnum bráðum að fara að skilja hugtakið lýðræðislegt lögmæti.Lýðræðishallinn getur auðveldlega átt við um ýmsar pólitískar ákvarðanir innan þjóðríkisins rétt eins og hann á við um Evrópusambandið. Og við sem erum aðeins almennir borgarar í þjóðríki eins og Íslandi, rétt eins og þegnar annarra þjóðríka, þurfum augljóslega að vera betur vakandi yfir lýðræðislegu lögmæti áhrifamikilla ákvarðana eins og dæmin sýna. Við þurfum að veita aðhald þannig að stjórnmálamenn umgangist ekki sameiginlegar eignir okkar sem pólitíska skiptimynt.  Við ætlum ekki að gefast upp á þjóríkinu Ísland þó að mikil skemmdaverk hafi verið unnin í aðdraganda hrunsins.  Við ætlum að snúa blaðinu við og gera betur fyrir komandi kynslóðir. Þannig ættum við einnig að hugsa um Evrópusambandið. Í þeirri alþjóðlegu samvinnu friðar og hagsældar ætlum við að skapa betra og virkara lýðræði til hagsbóta fyrir almenna borgara og atvinnulíf þjóðríkja.  Og auðvitað verðum við að hafa hugfast þrátt fyrir þessa ágalla að bæði Ísland og Evrópusambandið reisa sína pólitíska tilveru á ríkum og innihaldsmiklum lýðræðislegum hefðum.

Látum ekki aðildarviðræðurnar verða fórnalamb lýðræðishallans

Til þess að við getum haft meiri áhrif innan Evrópusambandsins þurfum við að vera í sambandinu, taka þátt í uppbyggingu þess og taka þátt í að gagnrýna gjörninga þess og framkvæmdir sem fullgildir meðlimir. Einnig ber að hafa í huga að þrátt fyrir alla ágalla dettur varla nokkrum ábyrgum einstaklingi til hugar að það sé valkostur fyrir Ísland að segja sig frá EES-samningum. Það sem er langsamlega athyglisverðast í framangreindri skýrslu norskra sérfræðinga er að líklega er EES-samningurinn einn og sér meira afsal á fullveldi en full aðild að Evrópusambandinu.  Í því ljósi væri eðlilegra að þeir stjórnmálamenn sem afsöluðu hluta fullveldis Íslands til Evrópusambandsins á sínum tíma, legðu okkur lið við að ná hluta þess til baka með því að ljá aðildarviðræðum stuðning sinn fremur en að vera á móti aðildarviðræðum.  Sækja þannig hluta fullveldisins aftur til baka fremur en að viðhalda því fullveldisafsali sem þeir stóðu að með takmörkuðu lýðræðislegu lögmæti. Koma fram með uppbyggilega gagnrýni til þess að ná sem bestum samningum fyrir bæði landbúnað og sjávarútveg og freista þess meðan á aðildarviðræðum stendur að ná sem bestum samningi fyrir okkur öll sem þjóð.  Ekki láta aðildarviðræðurnar, sem eru í mjög ásættanlegu lýðræðislegu ferli sem byggir á eðlilegu lýðræðislegu lögmæti, vera fórnarlamb lýðræðishallans.